◆ Edwin Baru – socio de Bowmans 🇰🇪 ◆ Joshua Mwamulima – Socio de Bowmans 🇿🇲 ◆ Lameck Muganyizi – Asociados senior de Bowmans 🇹🇿
Las asociaciones público-privadas (PPP) a menudo se citan como la solución al déficit de financiamiento de infraestructura de África, que, según el Banco Africano de Desarrollo, sigue siendo tercamente alta en US $ 130-US $ 170 mil millones anual. La utilidad de las APP para abordar este déficit radica en su capacidad para movilizar el capital del sector privado y la innovación empresarial mientras comparten los riesgos con el sector público. Sin embargo, a pesar de su potencial para impulsar el crecimiento de la infraestructura, muchos proyectos en África Oriental se han quedado atrapados en la tubería y han luchado por alcanzar el cierre financiero.
En Kenia, Tanzania y Zambia, se han desarrollado y actualizado marcos legales que rigen las transacciones PPP, pero esto no ha llevado a un aumento significativo en los acuerdos financiables. Con el inmenso potencial que se ofrece en el espacio PPP en África Oriental, se deben abordar los desafíos y riesgos que impiden que el capital privado ingrese a este espacio.
Desarrollos legales
Zambia implementó su primera Ley de Asociación Pública-Privada en 2009, pero pocos proyectos alcanzaron el cierre financiero. La incertidumbre económica en el país, especialmente después del incumplimiento de Zambia durante la pandemia Covid, destacó la necesidad de incentivar la inversión privada en el desarrollo de infraestructura. La Ley de 2009 fue reemplazada por la Ley de Asociación Pública-Privada No. 18 de 2023, que introdujo una oficina de PPP independiente, PPP pequeños y medianos para alentar la participación local y un énfasis en el desarrollo de capacidades para mejorar las habilidades en la negociación y la entrega de proyectos de PPP.
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Tanzania tiene dos marcos PPP, uno que se aplica al continente y otro para la isla de Zanzíbar. La Ley de PPP (Enmienda) del continente No. 4 de 2023 y las regulaciones de PPP (enmienda), 2023 aclararon las disposiciones en torno a la financiación del gobierno y las garantías para los proyectos de PPP en el continente y reducen los plazos de aprobación de proyectos en gran medida. Zanzíbar, por otro lado, no opera, en la mayoría de los casos, un estricto sistema de adquisiciones de PPP tradicional basado en licitación, y se está moviendo hacia asociaciones más amigables con los inversores que se alinean con sus objetivos nacionales de desarrollo. Esto requiere la necesidad de modernizar la Ley de Asociación Pública-Privada de Zanzíbar, 2015.
En Kenia, la Ley de Asociaciones Públicas Públicas, No. 15 de 2013, estableció un marco legal fundamental para los APP, pero demostró ser burocrático y procesal procesado, lo que limitó su efectividad para atraer la participación del sector privado. Como resultado, pocos proyectos progresaron al cierre financiero. La Ley fue reemplazada por la Ley Pública de Asociaciones Privadas, No. 14 de 2021, que introdujo nuevos métodos de adquisición y estableció la Dirección de Asociaciones Públicas Privadas dentro del Tesoro Nacional. La nueva Ley también refinó el proceso de propuestas iniciadas en privado (PIPS), lo que permite a los desarrolladores enviar documentos conceptuales antes de colaborar con la autoridad contratante para desarrollar estudios de factibilidad completos.
Desafíos y riesgos
En los tres países, los obstáculos comunes para las APP exitosas incluyen la capacidad del gobierno y las limitaciones de financiación en la etapa de viabilidad, procesos de aprobación complejos que conducen a retrasos largos (de aproximadamente ocho a nueve meses en Zambia, por ejemplo), riesgos de divisas que afectan la predicción de los ingresos y las incertidumbres regulatorias y los cambios políticos que afectan la confianza de los inversores.
En Zambia, el mandato de que las propuestas no solicitadas se sometan a un proceso de licitación competitiva han agregado una capa de incertidumbre a las APP. Esto es lo mismo en Tanzania, donde las propuestas no solicitadas también están generalmente obligadas a realizar una licitación competitiva a menos que el proponente califique para una exención.
En Kenia, si solo se presenta y aprueba una propuesta iniciada en privado, puede proceder sin competencia si el comité PPP está convencido de que es poco probable que la propuesta atraiga el interés del mercado a través de un proceso de adquisición competitivo, está anclada en términos únicos o negociaciones directas que se justifican por otros motivos en el interés público. Si se reciben múltiples PIP, el proyecto podría ser ofrecido competitivamente. Por lo tanto, la licitación competitiva se considera el incumplimiento. Kenia ha visto tanto éxitos (la autopista Nairobi) como las fallas (la carretera de la cumbre Nairobi – Nakuru – Mau) bajo este modelo.
La falta de compensación por la pérdida de ofertas crea un desincentivo para la inversión del sector privado. En Zambia, no existe una disposición para reembolsar los costos de desarrollo del postor original, incluso si su propuesta no es seleccionada. Kenia permite el reembolso de los costos de desarrollo si el proyecto está sujeto a licitación competitiva y el postor original pierde. Este reembolso está condicionado a que el proyecto alcance el cierre financiero, los costos que no excedan el 0.5% del valor estimado del proyecto y la cantidad que asigna el postor exitoso.
En Tanzania, un incentivo clave para las APP es que la recuperación de costos está permitida si el postor original pierde la oferta, siempre que alcancen la etapa de factibilidad. También hay criterios definidos bajo los cuales una parte privada puede presionar por la exención de la licitación competitiva. Sin embargo, demasiadas burocratas y plazos largos han desanimado a los inversores, con reformas recientes destinadas a racionalizar las aprobaciones y reducir los retrasos.
Una barrera adicional para el crecimiento del PPP en los tres países es la percepción del público de tales acuerdos. En Kenia, por ejemplo, los PPP a menudo se perciben como “acuerdos secretos” por miembros del público que no confían en el proceso PPP. Sin transparencia y amplia participación pública, incluso los proyectos más prometedores corren el riesgo de daños, litigios y retrasos de reputación. Las pautas regionales sobre la divulgación, modeladas en las mejores prácticas globales, podrían ayudar a aumentar la legitimidad de las transacciones PPP.
Oportunidades
Aprovechar el potencial de las APP requiere que los proyectos se deriven desde el inicio, se acorten los ciclos de adquisición y se asegura la previsibilidad en la regulación y la política fiscal.
Las oportunidades de PPP en Tanzania son principalmente evidentes en el espacio de infraestructura, atravesando múltiples sectores, por ejemplo, transmisión de energía, transporte, puertos y logística, etc. Los principales proyectos de PPP incluyen el sistema de tránsito rápido de autobuses Dar es Salaam (con las seis fases destinadas a ser operadas por socios privados bajo PPP), la autopista Kibaha y la construcción de múltiples parejas y puertos secos. Los proyectos en el sector de la infraestructura digital y TIC también están en auge, con nuevas leyes de protección de datos que impulsan la demanda de centros de datos locales. La necesidad de ampliar las redes de transmisión y distribución de electricidad debido a las bajas tasas de electrificación también está impulsando la inversión de PPP en el país. Por otro lado, los APP municipales respaldados por los gobiernos locales también han tenido mucho éxito en Tanzania.
Zambia también se está centrando en los proyectos de transmisión, con el objetivo de vincular los mercados de electricidad de Zambia y Tanzania para 2027. Además, el proyecto de expansión de Great North Road y las mejoras en los PPP, junto con proyectos de agua y saneamiento y proyectos de atención médica.
En Kenia, los proyectos de infraestructura de transmisión están ganando tracción. Por ejemplo, África50 y Power Grid Corporation of India firmaron un acuerdo de desarrollo conjunto en 2022 para desarrollar el primer proyecto de transmisión de energía independiente de Kenia bajo el marco PPP. Los PPP exitosos de infraestructura de transporte incluyen la autopista Nairobi, aunque algunos proyectos de PPP Road se han estancado debido a limitaciones de políticas. También hay esfuerzos para mejorar los puertos de Mombasa y Lamu a través de PPP, y existe un creciente interés en el desarrollo de la infraestructura social, incluidos los proyectos de suministro de agua a granel y saneamiento.
Incentivos
Cada jurisdicción ha implementado incentivos para alentar a los inversores a ingresar a los PPP. Por ejemplo, Zambia introdujo una tasa de impuesto sobre la renta corporativa del 15% para vehículos de propósito especial que participan en proyectos PPP, así como alivio de IVA y aduanas en materiales de construcción importados. La legislación de Tanzania PPP reconoce las garantías gubernamentales y las indemnizaciones para las APP calificadas, además de los incentivos fiscales que se introdujeron en las enmiendas de la Ley PPP de 2023. En Kenia, la política de medidas de apoyo del gobierno (GSM) aclaró la elegibilidad de apoyo en los programas de inversión pública, y la cobertura de riesgos políticos para las APP se proporciona a través de cartas de apoyo y mecanismos de seguro.
Progreso
Todos los ingredientes para un marco exitoso de PPP están en su lugar, incluida la voluntad política, los marcos legales maduros y una creciente tubería de proyectos en numerosos sectores. Para garantizar el progreso, los gobiernos deben garantizar que enmarcan estos proyectos como instrumentos de desarrollo nacionales y se centren en la transparencia y la participación pública significativa. Con una inversión continua en capacidad técnica, pautas de participación pública más claras y una estructuración de PPP más flexible, incluido el tratamiento más justo de las ofertas no solicitadas y la mitigación de los riesgos de divisas, la tubería PPP pasará de un potencial a progreso.
